La planification intercommunale : une problématique

La généralisation de la planification intercommunale : éléments de contexte

La réforme des collectivités territoriales de 2010 a rendu obligatoire, pour les communes, l’adhésion à un EPCI au plus tard au 1er janvier 2014. A cette date, ils regroupaient 99,8 % des communes. L’intercommunalité devient le mode d’organisation normal du territoire pour la planification.

Cette normalisation de l’intercommunalité s’est progressivement doublée d’une montée en échelle du Plan Local d’Urbanisme. Dès 2009, la loi Grenelle I évoque la nécessité pour le droit de l’urbanisme de prendre en compte l’objectif de « concevoir l’urbanisme de façon globale en harmonisant les documents d’orientation et les documents de planification établis à l’échelle de l’agglomération ». La loi ne va cependant pas jusqu’à instaurer un document d’urbanisme unique à l’échelle de l’EPCI.

L’année suivante, la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 constitue un second cap en inversant les préséances : elle dispose que le PLU est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de l’EPCI lorsqu’il est doté de la compétence en matière de PLU, en concertation avec les communes membres ; et elle ajoute ensuite seulement que dans les autres cas, le PLU est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune, en concertation avec l’EPCI à fiscalité propre dont elle est membre. Autrement dit, le PLU intercommunal devient la règle et le PLU communal l’exception. La loi ne va cependant pas jusqu’au bout de la logique : le transfert de la compétence n’est pas automatique et reste soumis à la libre volonté des communes.

La loi ALUR constitue la dernière étape de l’évolution historique faisant du PLU intercommunal la règle en urbanisme : elle transfère automatiquement la compétence d’urbanisme réglementaire aux EPCI, qui regroupent désormais l’immense majorité des communes françaises.

Les promesses d’efficacité la planification intercommunale

Une large part des professionnels de l’urbanisme salue cette évolution de la planification réglementaire en envisageant ses conséquences positives sur l’aménagement du territoire. A l’issue de l’audition d’opérateurs de l’aménagement et de l’immobilier, d’agences d’urbanisme et bureaux d’études, ainsi que de services des collectivités locales et de l’Etat, le Conseil général de l’Environnement et du Développement durable1 propose de les répartir en trois arguments majeurs.

D’une part le PLUi permet d’élaborer un projet de territoire à une échelle mieux adaptée aux enjeux d’étalement urbain, de préservation de la biodiversité, ou encore de pénurie de logements, que celle de la commune. L’échelle de l’intercommunalité permet en effet de coordonner les politiques d’urbanisme, d’habitat et de déplacements, et ainsi d’adopter une approche plus cohérente et efficace.

D’autre part, le PLUi permet de mieux décliner les orientations des documents de cadrage de rang supérieur, notamment du SCoT. Il s’agit d’un outil tourné vers l’action permettant de mettre en œuvre les principes du développement durable selon une démarche globale et concertée.

Enfin, les autorités locales en charge du PLUi disposent souvent de davantage de moyens, aussi bien financiers qu’en matière d’ingénierie. Cela permet, lors de l’élaboration du document d’urbanisme, puis de sa gestion et de sa révision, de poursuivre une démarche de qualité, économiquement maîtrisée, alors que le PLU communal n’apporte pas toujours le cadre adapté pour mobiliser une ingénierie en proportion des enjeux techniques et juridiques à traiter.

Ces arguments en faveur de la planification intercommunale sont toutefois contrebalancés par de nouveaux défis à relever lors de l’élaboration du document d’urbanisme.

Les nouveaux défis à relever

Ce passage à la planification intercommunale, si l’on peut aisément en pressentir les bienfaits, soulève toutefois trois questions cruciales auxquelles je répondrai au terme de ce travail de recherche.

La première question interroge l’aspect technique et juridique du PLUi. Ce document n’est-il qu’un PLU à plus vaste échelle, ou bien s’agit-il d’un outil de nature différente ? Si son objectif n’a, à première vue, pas fondamentalement changé, on peut toutefois constater une plus grande complexité du PLUi à la fois dans son processus d’élaboration et dans son contenu. Par exemple, la démarche du PLUi cumule celles du PDU et du PLH, avec pour conséquence la multiplication des biais possibles à la fois dans la procédure et dans le contenu du document. Cela lui confère une certaine vulnérabilité juridique : en étant plus complexe, il est aussi davantage exposé aux recours contentieux, lesquels peuvent conduire à une annulation partielle ou totale du document. En plus d’être plus complexe, le PLUi n’est-il pas aussi plus rigide? Dans l’esprit du législateur, et malgré la possibilité de diviser le territoire de l’EPCI en zones différenciées, l’objectif donné aux autorités locales reste de planifier finement, d’un seul tenant, un grand territoire. Quel est le degré de flexibilité de ce document d’urbanisme ? Dans quelle mesure peut-il adapté ses prescriptions à la diversité des territoires qui le composent ?

La seconde question porte sur l’échelle et les représentations spatiales. A quel point ce document d’urbanisme et le vaste territoire qu’il recouvre sont-ils accessibles à la société civile ? Cette question est d’une grande importance, car elle engage la qualité de la démocratie locale. Les habitants, voire les élus, ont-ils la capacité de s’approprier cette échelle intercommunale, à la fois en tant qu’espace géographique et en tant qu’espace de projet ? Car dans le cas contraire, comment pourraient-ils prendre part à un exercice de planification qui se veut fédérateur et porteur d’un projet de société ? Au-delà, le PLUi est-il capable de rendre compte des identités territoriales qui composent les grandes agglomérations, en leur offrant un traitement différé et adapté ? Ce dernier point rejoint la question de la flexibilité du document d’urbanisme, tout en la rendant plus complexe en faisant de la représentation juste un élément nécessaire à la bonne gestion du territoire.

Enfin, la troisième question concerne la gouvernance et les jeux d’acteurs. La montée en échelle du Plan Local d’Urbanisme s’accompagne de l’accroissement du nombre d’acteurs qui participent à son élaboration. Cet élargissement de l’arène des acteurs conduit alors nécessairement à la complexification de l’exercice de planification urbaine, et cela quand bien même tous les membres de l’EPCI seraient volontaires pour mettre en place un PLUi. Cet aspect concerne d’autant plus les grandes agglomérations qui réunissent davantage d’acteurs et où les intérêts sont souvent divergents. Comment dès lors rassembler ces nombreux acteurs du territoire autour d’intérêt convergents ? Et quelles solutions peut-on mobiliser pour dépasser les intérêts divergents, voire conflictuels ? Depuis quelques mois, la possibilité de mettre en place un PLUi en cas de réticences est quasi nulle : la loi ALUR a accordé un droit de veto permettant à une minorité de communes au sein de l’EPCI de bloquer le projet. Selon l’article 63 de la loi, il y a transfert automatique du PLU aux intercommunalités sauf si 25 % des communes représentant 20 % au moins de la population s’y opposent. Dans ce contexte, comment composer avec les jeux d’alliances et de blocage de la démarche d’élaboration du PLUi ? Certes, l’article L. 123-1-1-1 du Code de l’Urbanisme donne la possibilité de délimiter au sein du PLUi des plans de secteur, des zones pouvant couvrir l’intégralité du territoire d’une ou plusieurs communes membres de l’EPCI, permettant ainsi de retrouver les identités urbaines des PLU communaux. Mais cette possibilité offerte par le législateur ne met-elle pas à mal la possibilité même du PLUi de constituer un document fédérateur plutôt qu’une mosaïque de PLU communaux?

1. Conseil général de l’Environnement et du Développement durable (2013), Le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) intégrateur : assurer la réussite d’une réforme essentielle, MEDE


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